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info L’accès au texte intégral de cet article vous est offert par Éric Buge

1 Depuis quelques années, des propositions ont été faites pour inclure au sein de la procédure législative des organes composés de citoyen∙nes tiré∙es au sort, qui peuvent, dans certains cas, s’apparenter à des assemblées parlementaires, dans le cadre d’un bicamérisme rénové (Gastil, Wright, 2018), les citoyen∙nes tiré∙es au sort étant décrit∙es comme des représentant∙es d’un nouveau genre (Landemore, 2020). La Convention citoyenne pour le climat (2019-2020), du fait de l’engagement pris par le président de la République française de reprendre ses propositions « sans filtre » sous forme d’un projet de loi parlementaire ou référendaire, ou de mesures réglementaires (Reber, 2020 ; Buge, 2020), ne pouvait pas manquer d’alimenter la réflexion quant à la nature et au rôle institutionnel d’une convention citoyenne tirée au sort chargée de proposer des modifications de la législation. Thierry Pech, coprésident du Comité de gouvernance de la Convention, a souligné que « la Convention a beaucoup plus de parenté avec une assemblée parlementaire qu’avec le [Conseil économique, social et environnemental] ou un quelconque comité consultatif ». Décrivant la Convention comme un « Parlement des citoyens », il fonde ce rapprochement sur le rôle commun de représentant∙e des parlementaires et des conventionnel∙les, sur le caractère délibérant des deux types d’organes et sur l’analogie des missions confiées au Parlement et à la Convention, à savoir travailler à la modification de la loi (Pech, 2021, p. 169). Jean-Michel Fourniau a de son côté proposé d’identifier comme « caractéristique première des assemblées citoyennes » le fait qu’elles ont vocation à œuvrer à la fabrication de la loi, ce qui les différencie des processus participatifs ou délibératifs classiques (Fourniau, 2022).

2 Les assemblées citoyennes et parlementaires ont été comparées sous de nombreux angles, s’agissant en particulier de leur composition (plus ou moins représentative), de leur légitimité, de leur fonctionnement (plus ou moins délibératif), de leur perception réciproque ou de leurs productions. On voudrait ici s’intéresser aux méthodes de travail, à partir du cas de la Convention citoyenne pour le climat. Thierry Pech note qu’« usant de techniques communes aux assemblées parlementaires (travail en commissions, discussion et adoption d’amendements, etc.), la Convention s’est confrontée aux dilemmes qui sont ou devraient être le pain quotidien du travail législatif » (Pech, 2021, p. 170). Les assemblées, qu’elles soient parlementaires ou citoyennes, sont en effet confrontées à la nécessité d’organiser le travail en leur sein, car il n’est ni possible ni efficace de délibérer collectivement de tout en permanence. Le temps disponible doit être organisé pour que ces assemblées parviennent à remplir leurs missions, d’autant plus lorsque ces dernières ont pour objectif de formuler des propositions précises sur des questions particulièrement vastes et complexes et que leurs membres ne sont pas des expert∙es des sujets examinés. Face à ces défis communs, la Convention citoyenne pour le climat a-t-elle adopté une organisation et des méthodes de travail analogues à celles développées par les assemblées parlementaires, ou a-t-elle suivi une méthodologie spécifique ? Plus généralement, l’expérience des assemblées parlementaires, qui ont une forte antériorité et qui sont confrontées à des questions pour partie analogues, peut-elle être utile à la définition des méthodes de travail de futures assemblées citoyennes
[1], dont la nouvelle loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental (CESE)
[2] permet l’organisation régulière ?

3 La notion de « méthodes de travail » est relativement classique dans les études juridiques et de sciences politiques portant sur le Parlement (Goguel, 1954 ; Castaldo, 2018). Ces dernières recouvrent l’ensemble des règles et des procédures définissant et gouvernant les structures et le fonctionnement d’une assemblée parlementaire. Elles sont codifiées, pour les plus importantes d’entre elles, au sein de la Constitution ou de la loi organique et, pour l’essentiel, dans le règlement de chaque assemblée parlementaire. Ainsi que l’écrivait Jean Rivero dans sa thèse, « le règlement intérieur est la traduction de cette vérité d’évidence que là où des hommes sont réunis pour délibérer, il est impossible qu’une loi ne vienne pas diriger leurs délibérations » (Castaldo, 2018, p. 33). L’une des particularités des assemblées parlementaires est que la règle de droit, même complétée par les précédents, n’épuise pas, tant s’en faut, les modalités du travail parlementaire. Il est donc nécessaire de prendre également en considération la pratique parlementaire pour avoir une vision plus exacte des méthodes de travail du Parlement (Abélès, 2001 ; Milet, 2010 ; Urvoas, Alexandre, 2012 ; Russel, Glover, 2017). Par différence, les assemblées citoyennes étant, jusqu’à présent, convoquées au cas par cas par les pouvoirs publics, leur fonctionnement n’est pas entouré de règles juridiques durables (Niessen, Reuchamps, 2019)
[3]. Leurs méthodes de travail sont généralement définies par les personnes désignées pour leur conduite, par exemple leur président∙e, qui bénéficie de l’appui d’un secrétariat administratif (Fournier et al., 2011). En France, il n’existait aucun encadrement juridique particulier pour la Convention citoyenne pour le climat, dont les modalités d’organisation et de travail ont été entièrement définies par son Comité de gouvernance
[4]. On s’attachera donc à comparer les méthodes de travail de l’Assemblée nationale et de la Convention citoyenne pour le climat sans s’en tenir aux textes juridiques, mais en analysant leur fonctionnement effectif.

4 Les sources mobilisées pour cette comparaison sont doubles. Elles consistent d’une part en une observation directe de la quasi-totalité de la Convention, et en particulier du groupe thématique Se nourrir. D’autre part, du côté du Parlement, outre une connaissance en tant que praticien du fonctionnement des missions d’information parlementaire, on étudiera en particulier les travaux de la mission d’information consacrée aux freins à la transition énergétique, qui s’est réunie, à l’Assemblée nationale, de septembre 2018 à juin 2019, soit juste avant la Convention citoyenne pour le climat (CCC)
[5]. Elle était composée de 28 député∙es appartenant à tous les groupes politiques, selon une représentation proportionnelle à leur importance, ainsi que le prévoit le règlement de l’Assemblée nationale. Son président était le député Les Républicains (LR) Julien Dive, et son rapporteur le député Modem Bruno Duvergé. Ses travaux figurent sur le site Internet de l’Assemblée nationale, notamment le compte rendu de l’ensemble des auditions, ainsi que son rapport final, qui comprend 40 propositions
[6]. Elle a auditionné environ 220 personnes et effectué quatre déplacements.

5 Le choix de cet organe comme point de comparaison appelle quelques précisions. En premier lieu, il paraît plus pertinent de comparer la Convention avec une instance d’information et d’évaluation de l’Assemblée nationale, chargée de formuler des propositions, plutôt qu’avec la procédure législative. En effet, dans cette dernière, l’Assemblée est saisie d’un projet ou d’une proposition de loi, qu’elle examine, amende et généralement adopte. Rien de tel à la Convention, qui devait élaborer des propositions à partir d’une « page blanche », ainsi que doit le faire une mission d’information parlementaire. En deuxième lieu, les thématiques abordées par les deux instances comparées sont voisines puisque la mission d’information parlementaire a consacré des développements substantiels, en plus de la thématique de l’énergie, au bâtiment, à la mobilité et à l’industrie, ce qui recoupe trois des cinq groupes de travail de la Convention
[7]. Par ailleurs, la mission d’information a davantage traité les questions transversales de gouvernance de la transition énergétique et de fiscalité. Enfin, le calendrier des deux instances a été voisin, puisque la Convention a travaillé d’octobre 2019 à juin 2020, la mission d’information menant ses travaux entre septembre 2018 et juin 2019. Nous mobiliserons donc principalement cette mission d’information parlementaire comme point de comparaison de la Convention. À titre complémentaire, nous nous appuierons, quand cela s’avère pertinent, sur les règles de la procédure législative. En effet, contrairement à la plupart des autres assemblées citoyennes, la lettre de mission de la Convention prévoyait la possibilité d’une « transcription juridique des propositions », possibilité dont cette dernière s’est saisie (Sintomer, 2022). La Convention a ainsi accompli à la fois un travail analogue à celui d’une mission d’information et à la rédaction consécutive d’une proposition de loi. Ces deux étapes s’enchaînent fréquemment dans la pratique parlementaire, les député∙es membres d’une mission d’information souhaitant tirer parti du travail ainsi réalisé pour modifier la législation dans le sens des propositions formulées
[8]. Il sera ainsi possible de mobiliser également cette comparaison.

6 Pour apporter de premiers éléments de réponse à la question précédemment posée des rapports entre méthodes de travail des conventionnel∙les et des parlementaires, nous développerons deux séries de considérations, comparant d’une part la conduite générale des travaux au sein de la CCC et de la mission d’information de l’Assemblée nationale et, d’autre part, la répartition des compétences des acteurs et actrices au sein de ces deux instances.

7 Si, de part et d’autre, l’élaboration de préconisations contenues dans un rapport a principalement reposé sur la rencontre avec des expert∙es des sujets considérés, il existe des différences organisationnelles très marquées qui ont conduit à répondre de manière distincte à la question centrale de la division du travail.

8 La mission d’information parlementaire et la Convention avaient un objectif analogue : formuler des propositions visant à répondre à la question qui leur était posée. Il s’agissait, dans le premier cas, de l’identification des freins à la transition énergétique, ainsi que l’exposait le rapporteur à l’occasion de la première audition publique : « Les objectifs de cette mission d’information sont d’identifier les freins à la transition énergétique, de se donner une méthode et d’apporter au Gouvernement les moyens d’accélérer la transition énergétique dans son ensemble. »
[9] La lettre de mission de la Convention a pour sa part été signée par le Premier ministre : la Convention avait « pour mandat de définir les mesures structurantes pour parvenir, dans un esprit de justice sociale, à réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40 % d’ici 2030 par rapport à 1990 »
[10]. Il s’agissait donc, dans les deux cas et sur des sujets en partie analogues, de formuler des propositions précises, qui pourraient être reprises par les pouvoirs publics, sur un sujet vaste et technique.

9 Pour ce faire, les deux entités disposaient d’un temps limité, et d’ailleurs relativement analogue, d’environ six mois. Les missions d’information parlementaire ne sont pas, contrairement aux commissions d’enquête, enfermées dans des délais contraints. Toutefois, l’habitude s’est prise, par analogie avec les commissions d’enquête, de mener des travaux pendant une durée de six mois, bien qu’en pratique cette dernière puisse être dépassée. Ce fut d’ailleurs le cas de la mission d’information sur les freins à la transition énergétique, puisqu’elle s’est étendue sur près d’une année, entre juillet 2018 et juin 2019, avec une journée ou une demi-journée environ par semaine consacrée à des auditions. La temporalité qui avait été prévue pour la Convention citoyenne était plus resserrée, dans la mesure où il était initialement envisagé que cette dernière remette ses conclusions au début du mois de février 2020, pour une première réunion au début du mois d’octobre 2019, soit à l’issue de quatre mois de travaux, concentrés sur six week-ends. Finalement, à la suite des grèves de transport de décembre 2019 et de la survenue de la pandémie de Covid-19 au début de l’année 2020, la Convention a conclu ses travaux lors d’une septième session en juin 2020, soit presque neuf mois après leur début. Même dans ce cadre élargi, le temps est demeuré de part et d’autre une ressource rare. On connaît les arbitrages que doivent faire les parlementaires entre des réunions d’instances diverses qui ont lieu simultanément. S’agissant des citoyen∙nes, de l’avis général, le contenu des sessions était particulièrement chargé et beaucoup se sont plaints du manque de temps disponible.

10 Durant leurs travaux, la mission d’information et la Convention étaient donc placées dans une situation voisine : formuler des propositions rassemblant une majorité de suffrages, dans un délai qui devait rester limité, sur un sujet particulièrement vaste et complexe (la transition énergétique pour la mission d’information et le changement climatique pour la convention citoyenne). Pour ce faire, les deux instances ont choisi de consulter des expert∙es et des parties prenantes des thématiques étudiées. Le nombre d’expert∙es s’est élevé à environ 220 du côté de l’Assemblée nationale, contre environ 140 pour ce qui est de la Convention citoyenne pour le climat. Il faut toutefois ajouter, pour la mission d’information parlementaire, les quatre déplacements effectués, qui ont permis d’entendre 60 personnes supplémentaires. Au total, les citoyen∙nes de la Convention climat ont rencontré en moyenne 143 expert·es de toutes natures au cours de 17 heures d’audition
[11], quand les député∙es les plus assidu∙es en ont auditionné près de 280 (en tenant compte des déplacements), au cours de 73 heures d’audition. La mission d’information a ainsi rencontré environ deux fois plus de personnes que les membres de la Convention. Les catégories d’expert∙es auditionné∙es de part et d’autre figurent dans le tableau 1. Si les principales catégories sont communes, on peut souligner la moindre présence des entreprises privées et du secteur public à la CCC, qui a privilégié des sources d’information plus indépendantes, via notamment le recours aux universitaires et aux think tanks. Par ailleurs, la Convention a auditionné un nombre relativement important de représentant∙es d’organisations syndicales, ce que l’on peut expliquer par le fait que le Conseil économique, social et environnemental, qui accueillait ses travaux, en comprend un grand nombre.

Mission d’information de l’Assemblée nationaleConvention citoyenne pour le climat– Secteur public : 33 %– Entreprises : 43 %– Associations : 14 %– Think tanks : 4 %– Universitaires : 4 %– Syndicats : –

– Organisations internationales : 1 %

– Secteur public : 27 %– Entreprises : 23 %– Associations : 21 %– Think tanks : 10 %– Universitaires : 10 %– Syndicats : 8 %

– Organisations internationales : –

N. B. les totaux ne sont pas égaux à 100 % du fait des arrondis.

11 Dans les deux cas, le rapport final est composé de plusieurs centaines de pages
[12] et son objet principal est de formuler des propositions. Le nombre de propositions est plus important du côté de la Convention (149 contre 40). Cette dernière a par ailleurs joint à son rapport la transcription juridique (appelée « légistique ») de certaines de ses propositions, afin de faciliter leur reprise par le gouvernement. Généralement, les missions d’information ne procèdent pas de la sorte, se contentant d’indiquer le niveau de norme requis pour mettre en œuvre leurs propositions.

12 De part et d’autre, le produit final a suscité très peu d’oppositions internes, les rapports étant facilement adoptés. Une seule proposition a été rejetée par la Convention et toutes les autres, à l’exception de l’une d’entre elles, ont été approuvées par plus de 90 % de ses membres. S’agissant de la mission de l’Assemblée nationale, nous ne disposons pas du détail des votes, mais plusieurs indices montrent qu’un même consensus a prévalu. D’une part, c’est ce que montre le compte rendu de la dernière réunion, durant laquelle les député∙es de l’opposition présent·es ont insisté sur les points d’accord avec le travail du rapporteur et n’ont pas formulé de critiques
[13]. D’autre part, aucun groupe politique ni aucun∙e député∙e n’a souhaité joindre au rapport de contribution séparée, procédure qui permet d’exprimer un désaccord politique avec le contenu d’un rapport. S’il est difficile de comparer le fond des propositions, compte tenu du champ large des deux instances, on peut noter que Nicolas Roussellier estime qu’elles ont été de nature relativement analogue (Roussellier, 2020)
[14].

13 Si les rapports de la mission d’information et de la CCC ont été consensuels, les deux instances ont pratiqué des formes différentes de division du travail pour parvenir à ce résultat. Deux différences importantes peuvent en particulier être soulignées.

14 En premier lieu, la mission d’information parlementaire a fonctionné de manière unitaire, alors que la Convention s’est scindée en plusieurs sous-groupes travaillant en parallèle. Tous les membres de la mission d’information pouvaient ainsi recevoir exactement la même information. Dans les faits, seul∙es quelques parlementaires ont effectivement pu suivre l’intégralité des travaux (en particulier le président et le rapporteur), mais ceci était matériellement possible dans la mesure où la mission ne s’est pas divisée en sous-groupes organisant leurs travaux simultanément, à la différence de la CCC. La part prise aux travaux de la mission se reflète, à défaut de relevés de présence, dans les questions posées au cours des auditions. Elles permettent de confirmer l’implication particulièrement différenciée de ses membres dans les travaux de cette dernière, au bénéfice en particulier des deux députés qui y occupent les fonctions les plus importantes.

Député·eFonctionNombre d’interventionsGroupe politiquePourcentage cumulé d’interventionsBruno DuvergéRapporteur107Modem33,5 %Julien DivePrésident59LR52,0 %Marie-Noëlle BattistelVice-présidente53Socialiste68,7 %Véronique RiottonSecrétaire45LREM82,8 %Adrien MorenasVice-président23LREM90,0 %Nathalie Sarles-10LREM93,1 %Jennifer De Temmerman-6LREM95,0 %Philippe Bolo-5Modem96,6 %Anthony Cellier-4LREM97,8 %Anne-France BrunetVice-présidente2LREM98,4 %Jean-Charles Colas-Roy-2LREM99,1 %Marjolaine Meynier-Millefert-2LREM99,7 %Maina Sage-1Agir100,0 %Thierry MichelsSecrétaire0LREM100,0 %Mathilde PanotSecrétaire0LFI100,0 %Hubert WulfrancSecrétaire0Communiste100,0 %Éric Alauzet-0LREM100,0 %Nathalie Bassire-0LR100,0 %Christophe Bouillon-0Socialiste100,0 %Guy Bricout-0Agir100,0 %Stéphane Buchou-0LREM100,0 %Michel Castellani-0Libertés et territoires100,0 %Anne-Laure Cattelot-0LREM100,0 %Vincent Descoeur-0LR100,0 %Jean-Luc Fugit-0LREM100,0 %Christophe Jerretie-0LREM100,0 %Célia de Lavergne-0LREM100,0 %Huguette Tiegna-0LREM100,0 %
Source : Rapport de la mission d’information, tome II, comptes rendus des auditions. Ceci ne comprend que les réunions publiques, qui constituent toutefois l’essentiel des réunions de la mission d’information. Lecture : MM. Duvergé et Dive et Mme Battistel ont cumulé, au total, 68,7 % des interventions.

15 Il ressort du tableau 2 qu’un tiers des interventions a émané d’un député, la moitié des interventions, des deux députés centraux de la mission, et 90 % des interventions de cinq député∙es. Par ailleurs, moins de la moitié des membres de la mission sont intervenu∙es dans les auditions et trois groupes politiques ne se sont pas exprimés durant ces dernières. Cette absence de participation concerne principalement les groupes dont les effectifs sont les plus réduits, les député∙es qui en sont membres appartenant plus fréquemment à de nombreuses instances parlementaires et devant en conséquence faire des choix quant à leur présence. Or, la mission d’information n’ayant pas d’enjeu politique ou médiatique particulier, les député∙es pouvaient être tenté∙es de privilégier d’autres enceintes. Cette manière d’organiser les travaux, du côté de l’Assemblée nationale, est classique s’agissant des missions d’information
[15].

16 Par différence avec la mission d’information, la Convention citoyenne pour le climat s’est scindée en cinq sous-groupes thématiques d’une trentaine de citoyen∙nes chacun, lesquels ont tous travaillé en parallèle (Pech, 2021, p. 109)
[16]. Dès lors, il n’était pas possible aux citoyen∙nes de bénéficier de l’ensemble de l’information disponible, puisqu’ils et elles n’assistaient qu’aux auditions de leur sous-groupe et à celles prenant place en plénière. En revanche, le constat a été fait par les observateurs et observatrices que les citoyen∙nes membres d’un groupe de travail assistaient à la très grande majorité de ses travaux. Ceci est confirmé par le faible taux d’abandon en cours de Convention, qui a été de l’ordre de 8 % (ibid., p. 51). Si chaque citoyen∙ne ne pouvait être membre que d’un seul et unique groupe de travail, leur présence a été beaucoup plus systématique que celle des député∙es de la mission d’information.

17 La seconde différence porte sur la place de la délibération. Le Comité de gouvernance de la Convention a décidé de ménager des temps plus importants pour la délibération collective interne à la Convention (entre citoyen∙nes) au cours de l’ensemble des phases du processus, ce qui a réduit le temps disponible pour les auditions d’expert∙es. Plutôt que d’enchaîner les auditions, le choix a été fait d’entremêler phases de délibération et phases d’audition. L’exemple de la session 2 (voir tableau 3) montre cette imbrication des temps, les séquences d’information figurant en gris clair et les autres séquences, principalement de délibération interne à la Convention, en gris foncé. Au total, au sein de cette deuxième session, pourtant située en début de processus, 7 heures 15 ont été consacrées à l’acquisition d’informations et 9 heures 25 à des moments de délibération interne à la Convention et à ses groupes de travail.

Vendredi 25 octobre14 h – 15 h 20PlénièreAccueil, bilan de la session 115 h 20 – 19 hPlénièreSéquence d’information19 h – 19 h 15PlénièreFonctionnement interne et clôtureSamedi 26 octobre9 h – 9 h 15PlénièreOuverture de la journée9 h 25 – 13 hGroupes de travailSéquence d’information13 h – 14 h 30PlénièreDéjeuner avec le Comité de gouvernance14 h 30 – 16 hGroupes de travailChoix des thématiques de travail16 h 15 – 17 h 15Groupes de travailÉchanges avec des représentant·es des autres groupes17 h 25 – 18 h 25Groupes de travailChoix des thématiques de travail18 h 35 – 19 h 20PlénièrePrésentation des thématiques de travail de chaque groupe19 h 20 – 19 h 40PlénièreClôture de la journéeDimanche 27 octobre9 h – 9 h 15PlénièreOuverture de la journée9 h 25 – 10 h 25Groupes de travailRéflexions sur la justice sociale10 h 55 – 11 h 15PlénièreRestitutions sur la justice sociale12 h 10 – 12 h 40Groupes de travailRéflexion sur les messages de la Convention13 h 20 – 13 h 40Groupes de travailTravail commun sur les objectifs de la session 314 h 30 – 15 h 30PlénièreMise en commun des réflexions et clôture15 h 30 – 15 h 40PlénièreClôture de la session

18 À l’inverse, les travaux des missions parlementaires sont quasiment exclusivement consacrés à des auditions et rencontres de parties prenantes, que ce soit à l’Assemblée nationale ou au cours de déplacements. C’est ce que montre l’agenda de la mission d’information sur les freins à la transition énergétique disponible en ligne
[17]. Les moments de discussion interne à la mission d’information prennent place généralement en début et en fin de processus, une réunion étant consacrée, en amont, à l’organisation des travaux et une autre, en aval, à l’adoption du rapport
[18]. Entre-temps, la conduite des travaux est de la compétence du ou de la président∙e et du ou de la rapporteur∙e, qui assume également la responsabilité exclusive de la rédaction du projet de rapport. Peu de concertations sont donc nécessaires pour y procéder et le fonctionnement de ces missions d’information est en conséquence peu délibératif, l’essentiel des responsabilités étant concentré sur les personnes du ou de la président∙e et du ou de la rapporteur∙e, y compris s’agissant de l’élaboration des propositions.

19 Les modalités de division du travail entre participant∙es ont ainsi été substantiellement différentes entre la mission de l’Assemblée nationale et la Convention.

20 Du côté de l’Assemblée nationale, l’ensemble des député∙es de la mission d’information ont eu la possibilité d’assister à tous les travaux, mais peu y ont effectivement participé (Rozenberg, Vigour, 2018). Il a en revanche incombé au président de la mission d’information (appartenant à l’opposition) et à son rapporteur (de la majorité) de suivre l’intégralité des auditions, ces dernières étant même généralement reportées si ces député∙es ne peuvent pas y être présent∙es. Ils ont effectué, à eux deux, la moitié des interventions orales. L’Assemblée nationale (composée de 577 député·es) se repose donc sur sa mission d’information (de 28 membres) pour formuler des propositions et cette dernière délègue l’essentiel de cette tâche au rapporteur. Ce dernier bénéficie d’un programme intensif d’auditions et de déplacements (auxquels les autres membres de la mission peuvent évidemment participer) le mettant à même de dégager des propositions sur les thématiques qui lui sont soumises. Se dessine ainsi un fonctionnement particulièrement peu délibératif, reposant sur quelques député·es « hommes-orchestres » disposant de la totalité de l’information (Loquet, 1982).

21 Du côté de la Convention, une certaine spécialisation thématique a été assumée par le Comité de gouvernance, avec la décision de faire travailler en parallèle plusieurs groupes de travail. En conséquence, personne ne disposait de la totalité de l’information disponible au sein de la Convention
[19]. En revanche, au sein de chaque groupe thématique, c’est la transversalité qui a été privilégiée. Une division du travail informelle a pu prendre place, certain∙es citoyen∙nes se consacrant plus particulièrement au travail sur des propositions en particulier, mais cette division n’a pas été organisée ou assumée en tant que telle. L’objectif général était de faire cheminer ensemble les 30 citoyen∙nes de chaque groupe de travail, selon des modalités encourageant, à chaque étape, la délibération collective. Au cours de chaque session, des temps ont par ailleurs été ménagés en plénière, afin que chaque groupe de travail présente l’état de ses travaux, et entre groupes de travail, des citoyen∙nes d’autres groupes de travail venant temporairement discuter des propositions de leurs collègues. Le modèle de travail de la Convention a ainsi été polycentrique, mais pluraliste et délibératif pour chaque thématique.

22 Ces modalités très différentes de division du travail et de spécialisation ont toutes deux donné satisfaction aux participant∙es, si l’on en croit les taux très élevés d’approbation finale des propositions (par les citoyen∙nes) et par le consensus des député∙es sur les propositions du rapporteur, manifestant l’existence de mécanismes de confiance permettant de s’approprier le travail d’autrui. Nous soutiendrons que du côté de l’Assemblée nationale, c’est le lien d’affiliation partisan qui permet de déléguer des compétences très importantes à quelques député∙es, en extrapolant des positions futures à partir de comportements politiques passés, alors que, du côté de la Convention citoyenne, c’est la dynamique de groupe qui a induit une relation de confiance entre citoyen∙nes.

23 Les larges pouvoirs confiés au ou à la rapporteur∙e dans la formulation des propositions de la mission d’information reposent sur une forme de confiance que l’on peut qualifier de politique (au sens de partisane) : c’est le lien d’affiliation partisan qui permet de consentir une délégation aussi importante à une personne unique, le ou la rapporteur∙e (Buge, Mugnier, 2021). D’une part, cette affiliation induit une préconnaissance de ses orientations politiques principales. Certes, le ou la rapporteur∙e peut avoir des positions personnelles et des préoccupations particulières liées par exemple à sa circonscription, mais l’affiliation à un groupe politique est réalisée sur la base d’« affinités politiques », manifestée notamment par le dépôt d’une déclaration politique commune, qui doit être signée par chacun∙e des membres du groupe et qui est publiée au Journal officiel
[20]. L’affiliation partisane constitue ainsi le facteur déterminant des votes lors des discussions législatives, particulièrement en France (Godbout, Foucault, 2013 ; Godbout, Vallée-Dubois, 2018 ; voir aussi Viktorovitch, 2013, p. 188 et suiv.). Le ou la rapporteur∙e est, ainsi que l’écrivait Eugène Pierre il y a plus d’un siècle, « naturellement l’organe de la majorité » (Pierre, 1989 [1893], p. 901). D’autre part, le ou la rapporteur∙e est contraint de rendre des comptes de son travail devant les instances de son groupe, voire devant son groupe lui-même, aux moments cruciaux de la mission d’information, en particulier avant l’adoption du rapport. Plus généralement, le groupe veille à la cohérence des positions prises par ses membres, en particulier avec celles défendues par le gouvernement, et le groupe peut rappeler à l’ordre un∙e député∙e qui s’en écarterait (Bloquet, Lecomte, 2019). Enfin, le ou la rapporteur∙e, quelque importantes que soient dans les faits ses prérogatives, mais qui ne dispose que d’une voix parmi trente, ne peut imposer seul∙e ses vues à la mission d’information. En conséquence, la validation du rapport, qui nécessite son vote par la mission, suppose le soutien de ses collègues de la majorité parlementaire, qui est probable, mais qui peut être refusé si les vues exposées par le ou la rapporteur∙e ne correspondent pas à celles de la majorité.

24 Ceci ne signifie pas que le ou la rapporteur∙e n’a pas de marge de manœuvre personnelle, mais cette dernière s’exerce dans le cadre plus général de son affiliation partisane. Elle est plus importante pour un travail d’information que dans la procédure législative. Elle est également plus forte quand le sujet traité fait l’objet d’un enjeu politique faible (Milet, 2010 ; Lascoumes, 2009), ce qui apparaissait en l’occurrence être le cas de la mission d’information. En effet, sa création avait été demandée par la majorité et non par l’opposition, sa thématique était relativement technique (caractéristique renforcée par l’orientation retenue centrée sur l’identification de « freins » invitant à la formulation de propositions ciblées destinées à lever ces derniers, et non à réorienter dans son ensemble une politique publique) et elle ne s’inscrivait pas dans une polémique politique particulière. Les travaux d’une mission d’information prennent place dans un espace parlementaire déjà structuré politiquement. Si les groupes politiques consentent à des formes de délégation extrême à l’un·e de leurs membres, c’est qu’ils savent que la loyauté partisane permet de faire confiance au ou à la rapporteur·e et qu’ils disposent, le cas échéant, des outils nécessaires pour rappeler à l’ordre le ou la député·e qui abuserait de cette délégation, lesquels constituent une condition de la confiance (Luhmann, 2006 [1968])
[21].

25 Les conventionnel∙les n’avaient pas, au début de leurs travaux, de connaissance de leurs opinions respectives telle qu’elle peut résulter d’une affiliation partisane. Ils et elles ne disposaient même d’aucune forme d’interconnaissance, étant toutes et tous issu∙es du tirage au sort. Comment accepter, dans ces conditions, une forte division du travail entre cinq groupes thématiques, lesquels ont été constitués par tirage au sort dès la première session, ce qui impliquait de déléguer à d’autres citoyen∙nes, inconnu∙es, la responsabilité de formuler des propositions sur l’essentiel du champ de la Convention ? Une telle division du travail n’a été rendue possible que par des mécanismes de confiance entre groupes thématiques. Cette confiance a, nous semble-t-il, été le produit de la constitution d’une dynamique de groupe commune, laquelle est difficile à objectiver, mais dont l’existence peut être établie par plusieurs indices.

26 D’une part, la constitution des citoyen∙nes en un groupe a été largement décrite par Thierry Pech dans son essai sur la Convention (Pech, 2021, p. 125-130). Elle a été favorisée par le temps passé en commun, durant les sept week-ends de travail. Elle a également été recherchée par les animateurs et animatrices et le Comité de gouvernance, au travers de moments plus conviviaux. Par ailleurs, des lieux de discussion externes à la Convention existaient, plus propices à des discussions informelles, en particulier l’hôtel qui hébergeait les citoyen∙nes (Cohen, 2020 ; Fraty, 2021, p. 68)
[22]. Ces liens personnels tissés au fil de la Convention se lisent dans les commentaires postés au cours des sessions en distanciel, dont une partie consistait en des messages personnels entre participant∙es ou en des traits d’humour. Ainsi, de l’avis des participant∙es, se développa un « esprit de corps », une « communauté fraternelle », un « collectif », pour reprendre l’expression de l’un des citoyens (Pech, 2021, p. 126-127), une « solidarité qui soude les 150 » (Cohen, 2020), une « dynamique de groupe », pour reprendre les termes d’un autre citoyen (Fraty, 2021, p. 55)
[23]. D’ailleurs, les citoyen∙nes (en tous cas leur majorité) ont souhaité faire perdurer leur groupe au-delà même de la Convention en créant, de manière inédite, une association à cette fin (Les 150), regroupant près de 130 citoyen∙nes, dans le but de porter leurs propositions auprès des pouvoirs publics (ibid., p. 164 et p. 238).

27 D’autre part, les prises de parole en session 7 évoquent le fait que le lien de confiance entre conventionnel∙les aurait été déterminant dans l’adoption massive des propositions de la Convention. Laurence Tubiana, coprésidente du Comité de gouvernance, soulignait ainsi en plénière :

28

« [E]n discutant avec les uns et les autres, vous dites, “On vote pour parce qu’on se fait confiance”, c’est génial. En même temps, vous êtes à un moment très grave : vous allez communiquer des propositions pour la France. Et donc il faut que vous soyez capables, chacun d’entre vous, de défendre l’ensemble […] Ce n’est pas parce que vous votez contre que vous ne faites pas confiance au travail qui a été fait » (Laurence Tubiana, session 7, 20 juin 2020 matin, nous soulignons).

29 À quelques minutes d’intervalle, l’autre coprésident du Comité de gouvernance, Thierry Pech, indiquait : « Si vous êtes en désaccord, vous êtes en désaccord, ce n’est pas un drame, on restera copains ! » Ces deux interventions indiquent que l’une des sources principales d’adhésion aux propositions était la confiance mutuelle qui s’était développée entre citoyen∙nes du fait de l’appartenance à un même collectif construit au fil des sessions et que cette solidarité était devenue tellement forte que certain∙es citoyen∙nes étaient susceptibles de la faire prévaloir sur leur analyse propre des propositions soumises à leur vote : un vote négatif était perçu comme un acte de défiance envers le collectif, susceptible de le mettre en danger, davantage que comme le signe d’un désaccord sur le fond avec une proposition. On peut d’ailleurs noter que les citoyen∙nes, d’habitude prompt∙es à exprimer des opinions dissidentes quant à l’organisation des travaux, n’ont pas réagi aux propos des coprésident∙es. En conséquence, même si cette hypothèse n’est pas exclusive d’autres, la forte adhésion manifestée à l’occasion des votes de la session 7 relève d’une logique de « vote de confiance », pour reprendre les termes de Thierry Pech, chaque groupe thématique faisant confiance au travail des autres groupes thématiques (Pech, 2021, p. 145)
[24].

30 La conduite des travaux d’une assemblée parlementaire fait intervenir plusieurs types d’acteurs et actrices, en particulier les parlementaires, les fonctionnaires parlementaires et les personnes dont l’expertise est recherchée. Il en va de même pour une assemblée citoyenne, et en particulier pour la Convention citoyenne pour le climat. Outre les citoyen∙nes, cette dernière comprenait notamment un comité de gouvernance, chargé de l’organisation de ses travaux, des garant∙es, responsables de la sincérité des procédures suivies, un comité légistique, chargé de la rédaction des propositions de la Convention sous une forme juridique, un groupe d’appui, composé d’expert∙es des politiques publiques concernées et ayant pour mission d’apporter aux citoyen∙nes les précisions nécessaires, et d’une équipe d’animation. La Convention a par ailleurs eu recours, comme les missions d’information parlementaire, à l’audition d’expert∙es et de parties prenantes externes.

31 Après avoir décrit la répartition des différentes compétences au sein de la Convention climat et de l’Assemblée nationale, il sera possible d’en tirer quelques enseignements.

32 Sans prétendre à l’exhaustivité, six points de comparaison peuvent être retenus s’agissant de la répartition des compétences au sein de la Convention citoyenne pour le climat et de l’Assemblée nationale.

33 Un point commun émerge, en premier lieu, s’agissant des modalités de prise de décision. Dans les deux cas, seul∙es les membres ont pu prendre part au vote sur le rapport final, c’est-à-dire d’un côté les député∙es et de l’autre les citoyen∙nes tiré∙es au sort, à l’exclusion de toute autre personne. D’autres acteurs ou actrices ont pu intervenir en amont, dans le cadre de l’élaboration des propositions ou pour l’organisation des votes, mais, à l’occasion de ces derniers, seul∙es les membres, au sens strict, de chaque assemblée ont pu prendre part à la décision finale.

34 Une fonction qui peut sembler symbolique, mais qui en dit beaucoup sur la nature d’une assemblée est sa présidence, d’une part parce que le ou la président∙e conduit les travaux et maîtrise ainsi le rythme de la discussion, et d’autre part parce que le ou la président∙e a vocation à représenter l’institution, en particulier vis-à-vis de l’extérieur. Dans une assemblée parlementaire, le ou la président∙e est un∙e député∙e, élu∙e par ses pair∙es. Il en va de même pour les organes parlementaires, tels que les missions d’information, lesquelles élisent leur bureau en leur sein. À la Convention, il n’y avait pas de président∙e à proprement parler, mais uniquement des coprésident∙es du Comité de gouvernance (et non de la Convention dans son ensemble) : Thierry Pech et Laurence Tubiana, qui, d’ailleurs, ne présidaient ni les réunions de la Convention, ni celles des groupes thématiques. L’ensemble des réunions étaient animées par les prestataires qui en avaient reçu la charge
[25], le programme de travail étant préalablement arrêté par le Comité de gouvernance. En conséquence, le style d’animation était très différent de celui que l’on peut rencontrer dans une assemblée ou une commission parlementaire : les animateurs et animatrices se donnaient davantage pour mission d’expliquer la procédure et de faire participer les citoyen∙nes les plus en retrait, missions que n’assume pas le ou la président∙e d’une structure parlementaire, qui se contente de distribuer la parole entre des personnes qui la sollicitent.

35 La question du choix des expert∙es a concentré une grande partie des critiques portant sur la Convention. On a pu voir que les expert∙es rencontré∙es ont été en grande partie analogues à celles et ceux qui ont été auditionné∙es par la mission d’information parlementaire. Le choix des expert∙es a été essentiellement l’œuvre du Comité de gouvernance. Les citoyen∙nes ont également pu proposer des noms de personnes à auditionner, mais sans obtenir satisfaction dans un grand nombre de cas, que ce soit pour des raisons de disponibilité ou de limitation de la durée de la Convention. Certain∙es des expert∙es auditionné∙es étaient par ailleurs membres du Comité de gouvernance, et d’autres personnes auditionné∙es sont ensuite devenues membres du groupe d’appui. Des expert∙es qui avaient été auditionné∙es par la Convention ont ainsi pu directement « tenir la plume » du rapport de la Convention, sous la casquette du groupe d’appui (Baeckelandt, Courant, 2021 ; Fraty, 2021, p. 113 et suiv.)
[26]. Du côté de l’Assemblée nationale, les choses ont été plus claires. D’une part, ce sont les député∙es qui sont décisionnaires quant aux personnes qui sont auditionnées, même si les fonctionnaires parlementaires ont une faculté de proposition. D’autre part, les fonctionnaires parlementaires ne sont jamais auditionné∙es et les personnes auditionnées ne remplissent jamais les missions des fonctionnaires parlementaires. La séparation des rôles est ainsi plus stricte dans les instances parlementaires.

36 Les personnes pouvant participer à la délibération sont également beaucoup plus circonscrites du côté du Parlement. En effet, seul∙es les député∙es (et le gouvernement) peuvent s’exprimer à l’Assemblée nationale, que ce soit en commission ou en séance publique. Cela est en revanche impossible pour toute autre personne (conseiller ou conseillère, fonctionnaire, expert∙e, etc.). La délibération parlementaire se présente dès lors comme une délibération entre pair∙es, même si des discussions ont bien entendu lieu avant cette délibération finale, en particulier au cours des auditions. Pour ce qui est de la CCC, les personnes participant à la délibération étaient beaucoup plus nombreuses : non seulement les citoyen∙nes, mais également les animateurs et animatrices, les expert∙es du groupe d’appui, les juristes du comité légistique, les membres du Comité de gouvernance et parfois même les garant∙es. L’ensemble de ces personnes étaient d’ailleurs présentes dans l’hémicycle du CESE pour les plénières, à la différence de l’hémicycle de l’Assemblée nationale, qui ne contient que des membres du gouvernement, les député∙es et des fonctionnaires chargé∙es du bon déroulement de la séance publique. Contrairement à l’Assemblée nationale, c’est donc un collectif hybride, composé de citoyen∙nes tiré∙es au sort, mais également d’autres personnes qui délibérait à la CCC.

37 Cette différence se retrouve s’agissant de la rédaction matérielle du rapport final. Il faut en premier lieu remarquer qu’au Parlement comme à la Convention, ce ne sont pas les député∙es ni les citoyen∙nes qui sont les principaux rédacteurs et principales rédactrices de leur rapport. À la Convention, le rapport a été rédigé par une pluralité d’intervenant∙es. À titre principal, ce sont les animateurs et animatrices qui en avaient la mission, mais les membres du groupe d’appui sont également intervenu∙es de manière substantielle dans sa rédaction
[27]. Compte tenu des différences d’organisation des travaux précédemment rappelées, le contrôle des citoyen∙nes sur le contenu du rapport a été plus collectif qu’à l’Assemblée nationale. Il a aussi certainement été plus présent, les propositions faisant l’objet d’une plus forte délibération au sein du groupe de travail et étant retravaillées et affinées au fil des sessions. Par ailleurs, les juristes du comité légistique ont pu disposer d’une annexe séparée où figurait la transcription, sous forme de textes de loi ou de textes réglementaires, des propositions de la Convention. Certaines de ces transcriptions entraient en conflit avec le corps de la proposition des citoyen∙nes, quand les juristes estimaient par exemple qu’elle ne pourrait que difficilement être traduite en droit du fait de son imprécision ou de sa contrariété avec des normes supérieures, à l’exemple de la proposition visant à reconnaître un crime d’écocide.

La reconnaissance d’un tel crime est l’objet d’une série de propositions du groupe Se nourrir intitulées « Légiférer sur le crime d’écocide » (rapport, objectif SN-7.1, p. 399 et suiv.). Elle a été principalement portée par un citoyen au sein de ce groupe, en écho à la proposition formulée par une experte auditionnée au cours de la session 4, Valérie Cabanes, citoyen qui a largement rédigé les parties du rapport correspondant à cette proposition
[28]. L’objectif consiste à inscrire l’existence de neuf limites planétaires dans la loi, à créer un crime d’écocide, un devoir de vigilance et un délit d’imprudence dans le domaine environnemental et à instituer une Haute Autorité des limites planétaires sous forme d’autorité administrative indépendante. La présentation de la proposition est particulièrement détaillée puisqu’elle comporte des définitions du crime d’écocide, du délit d’imprudence et du devoir de vigilance
[29]. Si la nouvelle autorité appelée de leurs vœux par les citoyen∙nes ne fait pas l’objet, pour sa part, d’une transcription juridique, ses missions sont énumérées au sein du rapport.Est joint au texte de cet objectif un « avis alternatif », soutenu par huit citoyen∙nes, portant pour sa part sur la protection des lanceurs et lanceuses d’alerte, dont on ne sait pas, à la lecture, en quoi il est alternatif avec la proposition principale, puisque les deux thématiques traitées sont différentes.

Surtout, comme pour les autres familles de propositions, l’objectif est assorti d’une « transcription légistique ». Cette dernière prend acte de ce que « la proposition a été soumise au comité légistique sous la forme d’une proposition de loi déjà rédigée ». Plutôt que de s’en tenir à ce constat, le comité légistique ajoute qu’il « s’est donc appuyé sur la proposition des membres de la Convention » et qu’il « lui apporte plusieurs modifications afin de lever des obstacles juridiques qui ont été identifiés ». À cette fin, le comité légistique souligne que la proposition de la Convention est susceptible d’être contraire au principe de légalité des délits et des peines (dans la mesure où aucun seuil de dépassement des limites planétaires n’est prévu dans la proposition, rendant imprévisible la caractérisation de l’infraction), et à celui de proportionnalité des peines, la peine envisagée (de dix millions d’euros) étant particulièrement élevée, en particulier pour une personne physique. L’avis du comité indique ensuite que les propositions alternatives qu’il avait formulées ont été rejetées par les citoyen∙nes, avant de conclure que « le comité légistique exprime donc sa plus grande réserve sur la transcription retenue »
[30].

Cette polyphonie interne au rapport lui-même se poursuit s’agissant des limites planétaires et de la Haute Autorité qui serait chargée d’y veiller. La critique du comité légistique se fait alors plus virulente, ce dernier jugeant que les possibilités, souhaitées par les citoyen∙nes, pour le Parlement ou pour des juridictions de saisir cette autorité « sont contraires ou inutiles au regard du principe juridique fondamental de séparation des pouvoirs », avant d’expliciter la portée que le comité donne à ce principe.

À la suite de ce développement figure la transcription juridique à proprement parler des propositions des citoyen∙nes, dont on se demande, à la première lecture, si elle reflète l’opinion des conventionnel∙les ou celle du comité légistique. Une lecture plus attentive permet de constater qu’aucune de ces deux hypothèses n’est correcte :

s’agissant de l’écocide, la transcription reprend les idées des citoyen∙nes, mais dans une formulation adaptée par le comité légistique, qui jugeait, rappelons-le, la création de telles infractions inconstitutionnelles ;s’agissant des limites planétaires, la transcription est celle du comité légistique, mais cette transcription fait l’impasse sur certaines des propositions des citoyen∙nes, en particulier les possibilités de saisine parlementaire et judiciaire de la nouvelle autorité indépendante, que le comité légistique n’approuvait pas sur le plan juridique.

38 Cet exemple montre que le rapport de la Convention n’a pas uniquement été celui des citoyen∙nes, même si les transcriptions juridiques sont clairement isolées de leurs propositions. Si l’écocide constitue le révélateur le plus flagrant de cette double voix, au sein du rapport de la Convention, il ne constitue pas un exemple isolé : à de nombreuses reprises, le comité légistique est conduit à « critiquer » les propositions des citoyen∙nes, et à proposer d’autres modalités pour aller dans le même sens
[31], à inviter les citoyen∙nes à modifier le statut d’une proposition
[32] ou à préciser une recommandation
[33]. Par ailleurs, au cours de la session 7, consacrée à l’adoption des propositions, certain∙es citoyen∙nes ont souligné qu’ils et elles étaient en désaccord avec certaines transcriptions juridiques
[34]. Les développements précités relatifs à l’écocide et aux limites planétaires illustrent en fait une partie du cheminement de la réflexion des citoyen∙nes, en lien avec les juristes du comité légistique. Le rapport final, en faisant état de ce dialogue, comporte deux voix : celle des citoyen∙nes et celle du comité légistique, la seconde sapant en partie, sur le plan juridique, la légitimité de la première, en émettant parfois des doutes ou des réserves sur les propositions des citoyen∙nes.

39 Du côté de l’Assemblée nationale, le projet de rapport a été rédigé, comme c’est l’habitude, par les fonctionnaires parlementaires, sur la base d’orientations, d’un plan et souvent de l’arbitrage du rapporteur quant aux propositions à retenir (Abélès, 2001, p. 140 et suiv.)
[35]. Ce projet de rapport a ensuite été relu par le rapporteur, qui pouvait effectuer les corrections de son choix, des plus formelles aux plus importantes. Le rapport devient alors son rapport et le ou la rapporteur∙e le présente et le discute avec ses collègues député∙es au cours de la dernière réunion de la mission d’information chargée de l’adoption du rapport. Le texte peut alors être à nouveau modifié si nécessaire. En l’occurrence, le compte rendu de cette ultime réunion ne laisse pas entrevoir que des modifications aient été apportées au travail du rapporteur. Le rapport devient ainsi le rapport de la mission d’information, puis, par extension majoritaire, le rapport de l’Assemblée nationale. Il peut se produire que le projet du ou de la rapporteur∙e ne soit pas adopté par la mission d’information. Dans ce cas, aucun rapport n’est rendu public
[36]. Le rapport de la mission d’information ne peut ainsi pas faire l’objet de voix dissonantes en son sein, si ce n’est par le canal des opinions divergentes qui peuvent lui être annexées (ce qui n’a pas été le cas en l’espèce). En particulier, aucun autre acteur ou actrice que les parlementaires (expert∙es auditionné∙es, fonctionnaires parlementaires…) ne peut avoir la possibilité de faire valoir son point de vue au sein du rapport. On imagine donc mal un rapport parlementaire comportant les mêmes dissonances que celles précédemment décrites. De même, quand certaines propositions d’un rapport sont transcrites sous forme de proposition de loi, cette dernière ne fait jamais apparaître les raisons pour lesquelles d’autres propositions ne sont pas reprises.

40 Enfin, se pose la question, qui est transversale aux points précédents, de savoir qui décide des méthodes de travail. Celles de l’Assemblée nationale dépendent de son règlement et (pour une moindre part s’agissant de missions d’information) de la Constitution. Ceci participe du principe de séparation des pouvoirs. Ainsi que l’écrivait le doyen Vedel, « lorsqu’on étudie les conditions d’organisation et de fonctionnement des Assemblées parlementaires, on remarque qu’il leur est reconnu un très large pouvoir d’auto-organisation ; elles élisent leur Bureau, se donnent un Règlement, fixent elles-mêmes leurs séances et l’ordre du jour de celles-ci, exercent un pouvoir disciplinaire sur leurs membres, etc. » (Boisseau, 2000, p. 122). Le règlement de l’Assemblée peut être modifié en plénière, mais il est, pour l’essentiel, hérité des législatures précédentes. Une nouvelle assemblée ne réécrit pas son règlement de procédure. À l’inverse, la Convention climat a dû bâtir ses propres procédures. Comme l’a expliqué Jean-Michel Fourniau, cette mission a été, dans les faits, assumée par le Comité de gouvernance et non décidée collectivement par les citoyen∙nes (Fourniau, 2022). Le Comité de gouvernance a par exemple défini le calendrier de travail et décidé du nombre et des sujets des groupes thématiques, ainsi que de la procédure de vote. C’est également lui qui a choisi de créer un groupe d’appui ou de réunir un comité légistique. Le Comité de gouvernance a ainsi, selon les mots de l’un de ses coprésident∙es, « imposé ses vues » à la Convention (Pech, 2021, p. 89). Il faut toutefois noter que les citoyen∙nes ont à plusieurs reprises pu mettre leur veto à des choix d’organisation du Comité de gouvernance. Cela a été en particulier le cas s’agissant de leur refus de constituer un sixième groupe thématique (« l’escouade ») consacré aux questions de financement et constitutionnelles, dont le Comité de gouvernance a dû tirer les conséquences au cours de la quatrième session, en revenant sur le dispositif qui avait été envisagé lors de la session précédente (Landemore, 2020, p. 112 et suiv.). Mais pouvoir refuser une méthode de travail n’équivaut pas à la choisir.

41 Si l’on analyse maintenant, à la lumière des considérations précédentes, de manière globale, la procédure déployée à l’Assemblée nationale et par la Convention, trois différences importantes peuvent être notées.

42 En premier lieu, alors que la division des missions et des fonctions est stricte à l’Assemblée nationale, elle était beaucoup plus floue à la Convention. On peut identifier trois types d’acteurs et actrices à l’Assemblée nationale : les député∙es, les fonctionnaires et les personnes auditionnées (expert∙es, administrations, lobbyistes…). Les missions de chaque acteur et actrice sont bien identifiées. À l’inverse, la Convention s’est comportée comme un collectif hybride, composé d’une pluralité d’acteurs et actrices d’origine et de statuts différents, dont les missions pouvaient dans les faits partiellement se recouvrir, certaines personnes assumant plusieurs rôles successivement ou simultanément (s’agissant par exemple des fonctions de membre du Comité de gouvernance, d’expert∙e auditionné∙e ou de membre du groupe d’appui).

43 En deuxième lieu, les propositions des rapports de l’Assemblée nationale sont toujours et uniquement imputables aux député∙es : le projet de rapport, s’il est préparé par les fonctionnaires parlementaires, devient successivement le rapport du ou de la rapporteur·e, celui de la mission d’information puis celui de l’Assemblée nationale. Il ne s’agit pas de dire que le ou la rapporteur·e (dans le cas d’une mission d’information) ou plus généralement les député∙es (dans le cas de la discussion d’un texte de loi) élaborent seul∙es leurs propositions et leurs amendements. Il est évident que des groupes d’intérêts de toutes sortes cherchent à peser sur leur réflexion et sur leurs décisions (Mercier, Peltan, 2019 ; Waserman, 2021), à tel point que leur action est désormais encadrée par le droit
[37]. Mais la proposition ainsi promue doit, in fine, être reprise par un∙e député∙e qui l’endosse personnellement. Elle est juridiquement la sienne, même si elle peut lui avoir été inspirée.

44 De ce point de vue, le fonctionnement de la Convention a été remarquable en ce qu’elle a visé à concilier la capacité des citoyen∙nes à formuler leurs propres propositions, au sein des groupes de travail, selon une démarche bottom-up (Mellier, Wilson, 2020)
[38], et l’approbation finale de ces propositions par le collectif. Les citoyen∙nes, grâce à la mise en œuvre d’une procédure d’amendement préalable à la session 7, pouvaient proposer de modifier la rédaction d’une proposition ou d’une partie du rapport. Un amendement devait être soutenu par au moins 20 citoyen∙nes pour être mis aux voix. Sur les 57 amendements soumis au vote, 53 ont été adoptés par des votes électroniques. Cette procédure a donné aux citoyen∙nes une capacité inédite à modifier le texte même du rapport à venir, et le libellé de chacune de ces propositions (Pech, 2021, p. 143). Son existence compense, s’agissant du nécessaire souci d’imputabilité, le fait que jusqu’à la toute fin des travaux, aucune procédure n’a permis de s’assurer de l’adhésion majoritaire à chaque proposition du rapport et que l’adhésion finale exprimée en plénière s’est manifestée par un vote sur chaque famille d’objectifs (lesquelles pouvaient comprendre plusieurs propositions) et non pas par un vote sur chaque proposition, malgré les demandes en ce sens de certains citoyen∙nes
[39]. Il est dommage que ce remarquable agencement destiné à rendre les citoyen∙nes maîtres∙ses du détail comme de l’ensemble de leurs conclusions ne se soit pas accompagné d’une meilleure articulation avec le travail du comité légistique, dont la voix dissonante jette parfois le trouble sur le sérieux de certaines propositions.

45 En troisième lieu, les rôles sont hiérarchisés à l’Assemblée nationale au profit des député∙es, qui disposent seul∙es du pouvoir de décision s’agissant de leur organisation interne et de leurs méthodes de travail, dans le respect du cadre constitutionnel. Tel n’était pas le cas à la Convention, où la capacité à décider des méthodes de travail résidait plutôt dans le Comité de gouvernance, c’est-à-dire dans un organe administratif et non dans l’organe délibérant composé des citoyen∙nes tiré∙es au sort. C’est en effet lui qui déterminait le programme et la méthode de travail, sans ratification ultérieure des citoyen∙nes. Certes, une citoyenne et un citoyen étaient membres du Comité de gouvernance (Pech, 2021, p. 92 ; Fourniau, 2022)
[40] et, comme on l’a vu, les protestations des citoyen∙nes ont conduit à plusieurs reprises le Comité de gouvernance à modifier ses choix. Il n’en demeure pas moins que les grands choix organisationnels ont été le fruit des décisions du Comité de gouvernance qui se présentait comme « chargé de l’organisation des travaux de la Convention tout en répondant aux attentes et propositions de ses membres »
[41]. La hiérarchie des fonctions était donc inversée par rapport à celle que l’on peut trouver au Parlement, où les fonctionnaires n’ont pour mission que de préparer et de mettre en œuvre les orientations arrêtées par les député∙es, et non de définir a priori le cadre dans lequel les parlementaires évolueront. Ce cadre est déterminé par les décisions précédentes des député∙es, telles qu’elles sont cristallisées dans le règlement de l’assemblée. Il ne s’agit pas de soutenir que le Comité de gouvernance n’était pas au service des citoyen∙nes, mais simplement de constater que la définition des méthodes de travail a été principalement le fait d’un organe administratif.

46 Cette distinction et cette hiérarchisation claires des rôles entre acteurs ou actrices parlementaires visent à faire en sorte que les influences indues sur la procédure parlementaire soient limitées, via la mise à disposition d’expert∙es neutres au service des député∙es, qui ne peuvent pas assumer d’autre rôle. Elles garantissent également que les choix finaux sont ceux des député∙es, et apparaîtront comme tels. Elles participent, ce faisant, à la légitimité procédurale des assemblées parlementaires.

47 Dans la perspective d’un renouvellement des expériences d’assemblée citoyenne, trois questions nous paraissent devoir être affrontées à la lumière de cette comparaison avec la pratique parlementaire :

d’abord, la question de la division des rôles et de la neutralité des acteurs ou actrices (en dehors des citoyen∙nes), pour faire en sorte d’éviter tout cumul de rôles et toute influence indue sur la délibération citoyenne. Ceci pourrait passer, par exemple, par des obligations plus fortes pesant sur les organisateurs et organisatrices, les expert∙es, etc. et par l’interdiction de cumuler plusieurs rôles (Elstub et al., 2021, p. 17)
[42]. Un socle minimal de principes garantissant l’impartialité du déroulement des conventions pourrait être adopté, sur le modèle par exemple de celui qu’a proposé l’OCDE
[43] et qui a été repris de manière incomplète dans la loi. Un secrétariat composé d’agent·es de droit public, qui doivent statutairement respecter des obligations de neutralité et d’impartialité (Cahoua, 1985 ; Szij, 2009)
[44], pourrait également être privilégié pour l’ensemble des tâches matérielles (organisation des auditions, écriture du rapport, transcription juridique, voire animation). C’est ce que prévoit le modèle du Dialogue citoyen de la Communauté germanophone de Belgique où le conseil citoyen dispose d’un∙e secrétaire permanent·e, qui est un membre du personnel de l’administration du Parlement
[45] ;la question de la lisibilité des orientations de la Convention ensuite, afin d’éviter que les propositions d’une assemblée citoyenne ne soient sapées de l’intérieur. La voix dissonante du comité légistique, qui sape parfois les propositions des citoyen∙nes, aurait pu être évitée par une meilleure intégration des juristes dans le processus d’élaboration des recommandations. Les fonctionnaires parlementaires, qui assistent aux auditions auprès des parlementaires, sont ainsi en mesure de leur indiquer en temps réel quel est l’état du droit existant, et si une proposition d’un∙e expert∙e auditionné∙e est réellement novatrice par rapport au droit positif. Ils et elles ont également pour mission d’alerter les député∙es quant aux obstacles juridiques susceptibles de contrarier la mise en œuvre de leurs idées, et ont la responsabilité, une fois ce dialogue passé, de traduire en droit les idées du ou de la député∙e, sans plus faire état de ces obstacles – sauf si le ou la député∙e le souhaite. Il serait souhaitable que ce fonctionnement soit repris par de futures assemblées citoyennes, si elles ont à élaborer des propositions sous une forme juridique, afin que leur rapport soit bien uniquement l’expression de leurs orientations. Les juristes, qui sont nécessaires à la transcription des propositions des citoyen∙nes, doivent être à leur service et non constituer une forme de contre-pouvoir interne aux assemblées citoyennes ;la question de la hiérarchie des fonctions, enfin, conformément au principe démocratique qui veut que les fonctions administratives soient subordonnées aux fonctions politiques (Beaud, 1999, p. 150-151). La question se pose de savoir si une assemblée citoyenne ne doit pas être libre de l’organisation de ses travaux et si, en son sein, ce ne sont pas les citoyen∙nes qui devraient être, autant que faire se peut, décisionnaires en la matière. Bien entendu, cet objectif doit être concilié avec le caractère potentiellement chronophage d’une telle réflexion quant à l’organisation des travaux. Il existe par ailleurs une ingénierie de la délibération, laquelle implique d’y être formé∙e
[46].

49 Trois modalités de conciliation entre ces impératifs de sens contraires pourraient être imaginées à la lumière de l’expérience des assemblées parlementaires, en plus de l’hybridation de l’instance de gouvernance qui serait également composée de citoyen∙nes, à l’image de celle de la Convention. D’une part, on pourrait envisager, a minima, un débat et une approbation, par les citoyen∙nes, de la méthode de travail élaborée par l’instance de préfiguration. D’autre part, la dernière mission d’une assemblée citoyenne pourrait être d’élaborer les grandes lignes de la méthodologie ayant vocation à servir de cadre aux prochaines assemblées citoyennes, mission qui pourrait aussi être confiée à des membres de précédentes assemblées citoyennes
[47]. À la fin de leurs travaux, les citoyen∙nes sont en effet particulièrement aptes à se prononcer sur ces questions. Ils et elles légueraient ainsi à leurs successeurs et successeuses le fruit de leur expérience, laquelle pourrait alimenter, de manière incrémentale, un ensemble de bonnes pratiques et de règles de délibération, sur le modèle du règlement des assemblées parlementaires. La mission désormais dévolue de manière pérenne au CESE pour l’organisation de ces conventions pourrait y contribuer. Enfin, la hiérarchie des fonctions entre citoyen∙nes et secrétariat administratif devrait être plus strictement affirmée
[48].

50 Les assemblées parlementaires et citoyennes sont confrontées à des questions en partie identiques quand elles doivent formuler des propositions : des personnes qui ne sont pas des spécialistes des sujets en cause doivent se faire une conviction, au travers notamment de rencontres avec des expert∙es, dans un temps réduit. Les assemblées parlementaires ont développé de nombreux mécanismes pour parvenir à concilier ces contraintes. Certaines ne sont pas transposables aux assemblées citoyennes. Il en va ainsi de la délégation de la réflexion à une partie de ses membres, rendue possible par les mécanismes de confiance politique. Les méthodes de travail parlementaires qui en découlent n’ont pas vocation à inspirer le design des assemblées citoyennes, lesquelles ne sont pas structurées en groupes politiques. Elles auraient d’ailleurs tout à perdre à une telle structuration puisqu’elles reproduiraient alors le fonctionnement des assemblées parlementaires, sans la légitimité découlant de l’élection. L’objectif des assemblées citoyennes est précisément de favoriser la délibération, qui se trouve réduite et parfois empêchée par le fonctionnement des assemblées parlementaires, ce qui suppose de ne pas déléguer l’élaboration des propositions à une partie de ses membres. D’autres méthodes de travail, en revanche, pourraient utilement inspirer l’organisation des assemblées citoyennes. Elles ont été forgées, au fil du temps, et observées avec une grande constance par les assemblées parlementaires, en France comme à l’étranger, et visent notamment à établir une division claire des rôles entre acteurs ou actrices des assemblées citoyennes, à permettre l’imputabilité des décisions prises par l’assemblée et à garantir la primauté de la volonté des citoyen∙nes en son sein. Ces trois orientations nous paraissent être de nature à accroître la légitimité procédurale des assemblées citoyennes.

[1]
 L’objet principal du présent article portant sur les assemblées citoyennes, on ne développera pas les enseignements qui pourraient être tirés, pour le fonctionnement des assemblées parlementaires, des conventions citoyennes, lesquels relèveraient des études législatives.

[2]

 Loi organique no 2021-27 du 15 janvier 2021 relative au Conseil économique, social et environnemental.

[3]

 Le dispositif de Dialogue citoyen de la région germanophone de Belgique fait exception : voir le décret de la Communauté germanophone du 25 février 2019 instituant un dialogue citoyen permanent en Communauté germanophone, Moniteur belge, 12 avril 2019, reproduit en annexe de Christoph Niessen et Min Reuchamps, 2019, « Le dialogue citoyen permanent en Communauté germanophone », Courrier hebdomadaire du CRISP, 2426, p. 5-39.

[4]

 Cette situation a fait l’objet de critiques, notamment de la part d’Arnaud Gossement, qui estimait que la Convention constituait « une régression par rapport au droit existant » en matière d’organisation de la participation du public (Reporterre, 5 février 2020). Quelques principes d’organisation ont été repris depuis lors aux articles 4-2 et 4-3 de l’ordonnance no 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental.

[5]

 Il aurait également été possible de comparer les méthodes de travail de la Convention avec une mission d’information du Sénat, mais, d’une part, le fonctionnement de ces missions n’est pas substantiellement différent entre l’Assemblée et le Sénat et, d’autre part, la thématique et la temporalité de la mission de l’Assemblée nationale étaient proches de celles de la Convention.

[6]

 https://www2.assemblee-nationale.fr/15/missions-d-information/missions-d-information-de-la-conference-des-presidents/freins-a-la-transition-energetique/(block)/51262 (accès le 22/09/2022).

[7]

 Se déplacer, Se loger, Produire et travailler. En revanche la thématique de la production agricole (groupe de travail Se nourrir) n’a pas été abordée par la mission d’information et la thématique de la consommation n’a pas fait l’objet d’un examen systématique.

[8]

 On peut citer, par exemple, les propositions de loi relatives aux violences faites aux femmes et à la prostitution, sous la XIIIe législature, qui sont la traduction de recommandations de missions d’information antérieures.

[9]

 Compte rendu de la réunion no 3 du 27 septembre 2018.

[10]

 Lettre de mission du Premier ministre au président du Conseil économique, social et environnemental.

[11]

 Source : programmes de travail de la Convention. Ceci comprend à la fois les auditions en plénière et les auditions en groupe de travail.

[12]

 Quatre-cent-soixante pages pour la Convention (Les propositions de la Convention Citoyenne pour le Climat, 20 juillet 2020, https://propositions.conventioncitoyennepourleclimat.fr/le-rapport-final/, accès le 22/09/2022), et 286 pages pour la mission d’information auxquelles il faut ajouter les 489 pages du second tome consacré à la retranscription des auditions (rapport d’information de la mission d’information relative aux freins à la transition énergétique, 25 juin 2019, https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion-dvp/l15b2068-ti_rapport-information, accès le 22/09/2022).

[13]

 Compte rendu de la réunion du 24 juin 2019.

[14]

  « [A]ucune des propositions formulées par [la Convention] n’aurait pas pu l’être par le travail d’une commission parlementaire » (Roussellier, 2020).

[15]

 Elle l’est également dans le travail législatif (Buge, Mugnier, 2021).

[16]

 Thierry Pech indique que le Comité de gouvernance a également étudié l’hypothèse d’un traitement successif des différentes thématiques par l’ensemble de la Convention, mais que cette stratégie a été abandonnée en raison de l’ampleur du mandat de la Convention.

[17]

 https://www2.assemblee-nationale.fr/15/missions-d-information/missions-d-information-de-la-conference-des-presidents/freins-a-la-transition-energetique/(block)/51260 (accès le 22/09/2022).

[18]

 En l’espèce, le rapporteur avait initialement souhaité que chaque journée d’audition débute par un échange entre ses membres sur l’avancée des travaux et la méthode à suivre. Ces réunions préparatoires se sont toutefois espacées au fil du temps.

[19]

 Ceci a d’ailleurs conduit à un dispositif de recherche particulier, les observateurs et observatrices ne pouvant suivre qu’un seul des groupes thématiques.

[20]

 Art. 19 du règlement de l’Assemblée nationale.

[21]

 Niklas Luhmann rappelle que le maintien de la confiance suppose l’existence de mécanismes de contrôle et de sanction au cas où cette dernière serait trahie.

[22]

 Grégoire Fraty écrit s’agissant de ces échanges informels : « Ces échanges conviviaux ont créé une dynamique, une cohésion de groupe. J’ai gardé contact avec une grande partie d’entre eux » (2021, p. 69).

[23]

 Grégoire Fraty n’évoque hélas pas les raisons ayant conduit, de son point de vue, les citoyen·nes à souscrire massivement à l’ensemble des propositions. Il indique également que, malgré cette dynamique collective, des tensions ont pu apparaître entre citoyen·nes et avec le Comité de gouvernance.

[24]

 Cette confiance est proche de la « confiance-fides » analysée par Louis Quéré (2011). Voir également la contribution de Bénédicte Apouey, Jean-Michel Fourniau et Solène Tournus au présent dossier.

[25]

 Eurogroup Consulting, Res publica et Missions Publiques. Il s’agit, pour ces deux derniers, d’entités ayant une expérience de longue date dans l’animation de dispositifs participatifs et délibératifs.

[26]

 Nous avons pu observer certains de ces « changements de casquette » au sein du groupe Se nourrir.

[27]

 Cette intervention a été différenciée en fonction des propositions concernées. Voir à ce propos la contribution de Selma Tilkete au présent dossier.

[28]

 GK, le citoyen concerné, indiquait au cours d’une réunion du groupe de travail de la session 5 : « [J] » ai eu l’apport et le soutien de juristes, qui acceptent de construire la loi avec nous. On pourra donc proposer une loi toute faite, qui pourra être ensuite soumise au comité légistique ». Il confie alors une clef USB aux animateurs, afin qu’ils substituent sa rédaction de la proposition à celle qu’ils avaient élaborée.

[29] [30] [31]

 Par exemple, p. 29 ou p. 32.

[32] [33] [34]

 Par exemple, séance du 20 juin 2020 matin, présentation des propositions du groupe Produire et travailler.

[35]

 Quelques député·es tiennent à rédiger personnellement tout ou partie de leurs rapports.

[36]

 Ce fut par exemple le cas de la commission d’enquête sur les mécanismes de financement des organisations syndicales d’employeurs et de salariés en 2012.

[37]

 Loi no 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

[38]

 Approche qui est novatrice par rapport à la simple priorisation de propositions généralement mise en œuvre, par exemple dans le cas de l’assemblée citoyenne britannique (Mellier, Wilson, 2020).

[39]

 Intervention de Pierre demandant à « dégrouper les votes » lors de la séance du 20 juin 2020, matin (session 7, https://www.youtube.com/watch?v=NREkrPQUiwM&list=PL_r0IzZ2t8uReADDuOQvh3VEdNC6G4U5-&t=28s, minutes 35’30 à 37’15, accès le 22/09/2022). Thierry Pech lui a répondu que « l’addition de toutes les pièces détachées ne fait pas une voiture » afin de souligner le risque de perte de cohérence.

[40]

 Thierry Pech indique que leur place a été « stratégique », car permettant de prendre le pouls des conventionnel·les.

[41]

 Lettre du Comité de gouvernance au groupe d’appui, non datée.

[42]

 Sur le modèle, par exemple, de l’assemblée citoyenne du Royaume-Uni sur le climat : voir Elstub et al. (2021, p. 17).

[43]

 OCDE, 2020, Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave, Paris, Éditions OCDE, DOI:10.1787/339306da-en.

[44]

 Il ne faut lire aucun a contrario dans cette remarque, les animateurs et animatrices ayant fait preuve d’un professionnalisme exemplaire et reconnu tout au long de la Convention.

[45]

 Art. 5 du décret de la Communauté germanophone du 25 février 2019 précité.

[46]

 La comparaison avec les instances parlementaires permet toutefois de relativiser cette préoccupation, l’Assemblée nationale élue en 2017 ayant été composée à 75 % de nouveaux et nouvelles député·es (Ollion, 2021).

[47]

 Dans le modèle du Dialogue citoyen permanent en Communauté germanophone, les méthodes de travail des assemblées citoyennes sont déterminées par le « Conseil citoyen » composé d’ancien·nes participant·es à une assemblée citoyenne (art. 8 de du décret précité).

[48]

 Art. 8 du même décret : « Le conseil citoyen supervise le travail du secrétaire permanent et est habilité à donner des ordres à ce dernier en ce qui concerne les missions qui lui sont assignées en vertu du présent décret ».

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